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现阶段分散采购十大问题解决之道探析

时间:2017-05-16 | 浏览量:540
整体来看,我国政府集中采购的体量不断扩增,制度的篱笆也越扎越牢、越扎越实。而篱笆外的分散采购则忽隐忽现地在外围游离,处于不被关注的尴尬境地。而我们都知道,分散采购是集中采购的有益补充,具有采购效率高、灵活度强的特点,能很好地满足采购人的小额零星和特殊需求。因此,本期咱们就实践中分散采购存在的问题进行分析并提出解决途径,希望促进分散采购更规范地开展。
 
  问题一、内涵范围界定不清
 
  有人片面认为,政府采购就是集中采购,分散采购等同于自行采购。《政府采购法》第规定,“政府采购实行集中采购与分散采购相结合”。分散采购主要是解决采购人的急需、小额、特殊要求及专用产品(项目)的采购问题。
 
  凡是“本级采购目录公布的采购限额标准以上的,又没有列入本级集中采购目录内具体标明的项目”,都属于分散采购的管理范畴。分散采购由采购人自行组织,或委托集中采购机构或社会代理机构。(林波 周益方)
 
  问题二、法律责任落实不严
 
  分散采购并非无约束、无规矩,采购人或代理机构,都必须遵循政府采购公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则,按照《政府采购法》和其他有关法律法规规定的采购方式和采购程序组织实施采购活动,并自觉接受同级财政部门和有关监督部门的监督管理
 
  就分散采购而言,虽然规模不大,采购形式简单,涉及采购当事人也较少,但采购各方的法律责任要严格落实。比如对采购人来说,如果不按规定编制政府采购预算、使用采购方式、规避公开招标等,就应受到警告罚款等处罚分。(林波 周益方)
 
  问题三、信息公开难度较大
 
  政府采购既是社会关注的话题,又是容易引发矛盾的热点。分散采购采取自行采购,因单位人员不足、业务不对口,或出于多一事不如少一事的想法,不愿将政府采购信息公开。按照深化财税体制改革有关要求,各单位作为政府采购信息公布的责任主体,要把信息公开作为政府采购工作的重点任务。分散采购的信息公告也不例外,要将分散采购的预算、采购过程、采购结果、采购合同及履约情况等方面的内容按规定发布。(林波 周益方)
 
  目前分散采购的信息发布存在很多问题,首先是发布方的问题:一是由采购人发布。目前采购人不掌握采购信息发布知识,需要通过培训才能发布。采购人一般不设固定的采购经办人,操作起来不方便、随意性大。由采购人直接发布,不利于监管部门对采购信息内容的监督,容易引起质疑和投诉,降低采购效率。二是委托监管部门发布。监管部门可以对采购信息实施监督,但这又无疑会加大监管部门的压力。(孙先坡)
 
  问题四:合同签订意识不强
 
  有采购人将分散采购视同私人购买商品一样“简单”,不履行合同签订责任,而是以一纸协议代之,验收形同虚设。而一旦采购的产品出现质量问题,就申请维修,造成财政资金不必要的浪费。而按照政府采购相关规定,在规定时限内应与中标供应商签订政府采购合同,同时在签订起7个工作日内,将合同副本报同级财政部门备案。在验收阶段,按采购文件和合同的约定对采购项目进行验收,并出具验收报告。采购人也可邀请国家认可的质量检测机构参与验收。(林波 周益方)
 
  问题五、采购目标宗旨不明确
 
  由于分散采购项目基本都是采购人自行操作实施。在这种情况下,采购人有时为了自己的私利,如为了片面追求资金节约率等,会置国家或社会利益于不顾,或为了眼前利益而不优先采购节能或环境标志产品等,这都致使分散采购活动的实施有违或偏离《政府采购法》的法制轨道,丧失了法定的目标和宗旨。而《政府采购法》及其实施条例要求政府采购必须实现政府采购的政策功能,分散采购也不例外。(林波 周益方)
 
  问题六、采购人主体责任落实不到位
 
  在分散采购中,采购人往往不是认真研究项目特点和需求,而是把项目指定给一家潜在投标人,让其提供项目需求方案,并在未经论证的情况下直接将项目需求方案提供给代理机构,造成项目需求方案具有很强的歧视性。(林波 周益方)
 
  由采购人组织分散采购容易出现以下方面问题:一是采购信息不公平、不公正;二是采购程序不符合规定;三是评审过程的问题采购人难以把控。分散采购增强了采购人的自主权,但也对其提出了更高要求。目前急需出台分散采购相关具体操作办法,规范分散采购行为。(孙先坡)
 
  问题七、相应领域专家缺失
 
  目前评审专家库中的专家多是集中采购目录内对应项目类型的专家,甚至有些目录内的项目还没有对应的专家。而分散采购需要的专家都是集中采购目录外项目对应的专家,专家库中很难抽到。使用库外专家不仅麻烦,而且不规范,因此分散采购的专家使用成为难题。(孙先坡)
 
  问题八、代理机构操作不规范
 
  一方面,因为采购人掌握了选择代理机构的权力,在同业竞争的压力下,重“拉业务”、轻“做业务”,为获得采购业务,往往听从于采购单位,在项目操作中背离公开、公平、公正的原则,过分迎合采购单位意愿。另一方面,作为市场主体的代理机构,其从业人员业务水平参差不齐。部分人员未经过法律法规及业务程序的系统培训和学习,不具备从事招标采购代理工作的能力和素质,部分人员为赶进度、节省时间,不潜心研究项目需求,忽视各类采购文件的差异性,在编制招标文件时生搬硬套,漏洞百出。(林波 周益方)
 
  问题九、委托集采机构代理采购意愿不强
 
  《政府采购法》规定,分散采购可以委托给社会代理机构,也可以委托给集中采购机构代理采购。但从现实情况来看,采购人对于集中采购目录以外的项目委托给集中采购机构并不积极。因为采购人认为社会代理机构更能满足其采购需求或者采购欲望,社会代理机构会替采购人盘算,也能给经办人员以实惠,至少在评审费用上支付就要比集中采购机构多不少。(刘跃华)
 
  问题十、执行主体不确定
 
  根据《政府采购法实施条例》,集中采购的执行主体只有集中采购机构;而分散采购的执行主体则可能是采购人、集采机构或社会代理机构。
 
  集中采购机构:有完全的民事权利和承担民事义务的能力,有较强的专业服务能力。
 
  采购人:一是中央本级单位,很少实行部门采购或自行采购,中央本级以下单位成立部门集中采购机构,如全国海关集中采购中心。二是省本级单位,一般仿照中央本级单位,成立一家或两家集中采购机构。三是市县两级单位,县本级采购量不大,有的依附于市一级集中采购,有的还是完全的分散采购。
 
  社会代理机构:均属于企业范畴,以半官方和私企居多,属于国企的代理机构微乎其微,如中国国际工程咨询公司;属于半官方的主要是省以下,私企的覆盖率远远超过国企或半官方的数量。作为社会代理机构,其天生的趋利属性容易养成游击习气,“打得赢就打,打不赢就跑”,难以对项目实行终身追责。(刘跃华)
 
  解决路径
 
  出台管理办法 促进信息公开
 
  《政府采购法》第七条明确规定,“政府采购实行集中采购与分散采购相结合”,这意味着分散采购和集中采购一样,同属于政府采购法定的组织形式和管理模式。但长期以来,一些地方对集中采购和分散采购概念及实践执行的不到位,导致了当前集中采购分散化、分散采购形式化、采购程序表面化现象,加之各地对集中采购管理的不断重视,集中采购形式在政府采购中的主导地位逐步强化,这也使得分散采购的路子越走越窄。
 
  另外,由于部分政府采购当事人对分散采购这种形式的认识不足、重视不够,分散采购管理也相对松散,操作较为随意,这导致分散采购这种形式相对于集中采购在实践中存在较多问题,如内涵范围界定不清、操作执行不规范、法律责任难落实、信息公开不到位等。
 
  俗话说“无规矩不成方圆”,在此,对分散采购中存在的这些问题提出解决办法,以便下一步更好地规范分散采购。
 
  科学界定分散采购范围
 
  按照《政府采购法》及其实施条例的要求,“技术、服务等标准统一,采购人普遍使用的项目,列为集中采购机构采购项目”,所以列入集中采购目录的项目应为“通用”或“部门通用”的项目,这是集中采购和分散采购的本质区别,也就是说未列入集中采购目录的项目,都可实施分散采购。(林波 周益方)
 
  出台分散采购管理办法
 
  根据《政府采购法》等上位法的相关规定,结合各地政府采购工作实际制定具体制度,对分散采购的程序、方式、采购活动组织、合同签订、资金支付、投诉处理、责任追究等事项进行明确,从而使分散采购能够有法可依,有章可循。(林波 周益方)
 
  实施信息公告通报制度
 
  采购人在实施分散采购活动时,必须按法规要求,将采购项目应该公开的采购信息在政府采购监督部门指定的媒体上发布,包括采购信息公告、更正(变更)公告、评审(中标)结果、采购合同及采购文件、履约验收情况等。尽可能吸引潜在供应商参与投标,以增加项目竞争,并接受社会监督。同时,采购监管机构要加强日常监管,建立采购信息公告通报制度。(林波 周益方)
 
  建立完善内部控制制度
 
  加强政府采购内部控制制度建设,防范政府采购活动中的法律风险、道德风险,是贯彻落实党的十八届四中全会精神的重要举措和制度创新。采购单位是政府采购行为的主体,对政府采购活动全过程负总责,内部控制管理制度的建立对规范分散采购行为尤其重要。内控制度建设重点应放在建立健全采购预算与计划、政府采购活动、信息公告、履约验收和采购资料管理等环节上。同时,还应明确相关岗位的职责权限,确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制,确保采购过程在规范中运行。(林波 周益方)
 
  引导代理机构差异化发展
 
  引导代理机构根据本单位人员的专业特点及区域分散采购目录特点,确定重点代理领域,提高细分领域代理的专业化水平。同时采购监管部门要完善对代理机构的考核及检查,建立健全相关考核和检查指标,加强对采购专业人员的培训,推动建立代理机构信用体系,加强行业自律,推动采购活动向专业化转变。(林波 周益方)
 
  做好“管放结合”文章
 
  处理好“管”与“放”的关系,就是要处理好法定职责和简政放权的关系,处理好简政放权和依法加强监管的关系。在政府采购由“程序导向”向“结果导向”转变的过程中,作为采购单位,应以法规、制度和规程为依托,按照所批复的政府采购预算依法依规自主确定采购组织形式和采购方式,并负责进行项目采购的实施工作。作为政府采购监管部门,应把分散采购该放的放到位,该管的管住、管好、管到位,把分散采购的中心工作放在事中和事后监管上,使监管工作全面深入不缺位。
 
  一是加大监督检查工作力度。建立常态化的监督检查工作机制,把分散采购列入每年监督检查的抽检内容,重点检查分散采购年初预算、实施计划备案、采购需求管理、采购行为规范、采购合同备案、履约验收、资金支付、信息公开等方面的情况。
 
  二是建立健全严格的惩治制度,依法开展投诉举报处理工作,加大对采购人违法违规行为的处罚力度,以查处促管理。
 
  三是依托审计部门,形成监管合力。建立财政与审计部门定期沟通机制,突出审计重点,以促进分散采购执行机制的完善和采购行为的规范。(林波 周益方)
 
  与集中采购一视同仁
 
  一方面,《政府采购法》和《政府采购法实施条例》,以及财政部的规范性文件,都是分散采购的行为的规范依据,对集中采购和分散采购具有同样的法律效率,应该一以贯之。作为集中采购机构,要把采购人委托的非集中采购目录以外的项目采购作为自身工作的一部分,这样才能扩增集中采购目录,使集中采购做大做强,发挥集中采购机构的重要作用。另一方面,要象西方发达国家一样,使政府集中采购规模涵盖所有政府采购范围,并逐步实行分散采购项目分别授权制度,如美国没有集中采购和分散采购之分,部门要自行采购,须获得美国联邦政府总务管理局授权,其授权是动态管理,随时可撤销这种方式,能有效规范政府采购总体行为。(林波 周益方)
 
  强化监督问责
 
  分散采购由于其执行主体的不确定性、场所可变性和操作专业的不平衡性,给监管工作带来些许麻烦,只有从源头加强对分散采购项目的可控性研究,做到一项目一监督,谁审批谁监督,杜绝分散采购项目有审批无监管弊端。由于分散采购目前在我国处于存续期间,没有一个独立的管理部门,很难树立绝对的权威性,也不能达到应有的效果。笔者以为,根据现有的条件和专业特点,集中采购机构责无旁贷,应该把分散采购象抓集中采购那样抓紧抓好,不让分散采购放任自流。(刘跃华)
 
  提供统一场所
 
  按照李克强总理“场外无交易、场内全公开”指示精神和国办发【2015】63号文件精神,把由采购人自行采购、社会代理机构代理采购等分散采购行为全部纳入公共资源交易平台进行交易,通过有效整合公共资源交易信息、专家和场所等资源,加快推进交易全过程电子化,实现分散采购交易全流程公开透明和资源共享,进而达到与集中采购同步稳健发展的目的。(刘跃华)
 
  增强依法采购意识
 
  分散采购是一种没有专一执行机构的采购模式,相对于程序严谨、恪守规矩的集中采购而言,显得较为松散、自由。但自然而然伴随而来的会有“海阔凭鱼跃、天高任鸟飞”的心理和不愿受约束的心理。在这种心理作用下,加之缺乏应有的监督,使分散采购一开始就可能陷入或踩红线或被利益绑架的危险境地。
 
  作为采购人而言,其愿望与所要购置商品、与所提供商品的供应商是处在同一方面,即买自己想要的商品,并希望自己中意的供应商提供该商品,并由该供应商提供更多的伴随物品或服务。例如采购人自行采购一批设备,会先期对商品或者提供商品的供应商作一个前期考察。瞄准了“对象”商家之后,会给该“对象”提这样那样的条件,并让其编写需求,并以狩猎者的心态去召集“围猎”对象,从而使分散采购的结果遂采购人心意。
 
  作为社会代理机构而言,由于其本身是企业性质,工作出发点和落脚点是牟取利益,在这点,与参加投标的供应商是一样的。唯一的差异是希望采购人能把更多的项目委托给自己,以获取更多的中标服务费。在此过程中,社会代理机构会千方百计满足采购人的各种需求,想方设法做通能够提供货品供应商的工作,在中标对象、货品、围猎者人数等方面进行斡旋,进而使分散采购项目“船能过舵也能过”。
 
  作为集中采购机构而言,其主要工作任务是法定代理集中采购目录以内的采购项目,而对集中采购目录以外的项目不是专业强项,当然也是能做好的。除了一些紧急、涉密的指令性项目外,基本上很少看到有采购人把集中采购目录外的项目委托过来。由于集中采购机构没有利益之争,不存在与采购人、社会是一们的机构争抢利益的动力,因此,集中采购机构对待集中采购目录范围以外项目的心态是比较淡然的。